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谈我国政策性银行战略转型的改革构想-综合类论文低价收稿

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 政策性银行如何发展,完全依靠一国经济发展阶段的特征和国家发展战略的要求,看是否存在市场失灵领域和弱势群体,而不能武断地认为“完全商业化”就是最好的选择和最终的发展方向。政策性金融的发展路径从原理上应该是根据国家经济发展的阶段特征,在市场不足或失灵以及存在弱势群体的领域,不断地动态调整其业务范围,发挥政策性金融的特有功能,为商业性金融的进入创造基础和条件。本文认为应主要从以下几点进行努力和实践:
  一、对政策性银行进行准确定位
  政策性银行作为借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具,是进行市场化运作但又不以获取最大利润为目标的非营利性金融机构国家信用支撑、市场化运作、非盈利性应是新时期政策性银行的三个显著特征。其一,政策性银行需要国家信用支撑。这是因为政策性银行是为国家发展战略服务的,利用国家信用可在国际市场以相当低的成本赢得资金,有利于其政策性业务发展;其二,实行市场化运作,可以避免政策性银行过度依赖财政而导致经营效率低下,并运用市场化方式弥补体制性缺损和政策业务的市场风险,从而增强其应对集中、大额、长期风险的能力,这也是新型政策性银行与传统政策性银行的最大区别;其三,政策性银行经营目标不是盈利最大化,而是为国家发展战略服务,实现国家利益最大化。
  我国的三大政策性银行虽同为政策性金融机构,但实际的作用和承担的任务、面对的对象各不相同,不能搞一刀切的转型,要按照“一行一策”的原则因“行”制宜地改革。根据我国当前经济发展状况和发展战略,调整现有政策性银行的业务范围。对于国家开发银行,可以考虑建立综合型金融服务体系,在现有业务基础上,开拓新的开发性金融领域,如中小企业贷款、住房贷款、助学贷款、支撑农村基础设施建设等,并在中部崛起、西部开发、东北老工业基地振兴等区域经济发展领域发挥重要作用。对于中国进出口银行,应继续保持和强化政策性。拓展其在进口和海外工程承包、对外投资等方面的服务领域。对于中国农业发展银行,应当加强其政策性,而不是加强其商业性。现阶段我国农村和农业资金极其短缺,中央提出,从“十一五”规划期起,建设社会主义新农村,实行工业反哺农业。所以应围绕社会主义新农村建设,强化其对“三农”的扶持、开发力度,扩展其业务范围,使其成为“农业生产全过程的服务银行”。
  二、尽快出台政策性银行法规
  因为政策性银行与商业银行在经营目标、业务范围等方面均存在很大区别,大部分国家均为政策性银行单独立法。我国目前只有国务院(1994)22号文作为政策性银行的依据,具体内容己不适应发展要求,应尽快颁布专门法规,规范政策性银行经营行为。鉴于政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致,不宜由同一部法律来规范,立法应针对各行不同特点分别进行,单独制订。通过立法,可以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用,以及会计制度、融资方式、利润处理办法、监管体制等,促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。调整业务范围、通过制度来分离政策性金融业务和商业性金融业务,加强机构自身建设。如果现在出台法律暂时有一定困难,可先由国务院出台一个条例,待条件成熟后再正式立法。立法不仅要体现当前的基本国策,而且要反映未来一段时期经济社会发展的目标要求和体制政策的演变趋势,处理好法律的稳定性和客观实际发展不断变化的关系,在改革开放中不断规范、充实和完善。
  三、健全企业治理机制
  金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的企业治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征,建立现代企业制度、.形成健全的企业治理机制和完善的风险控制制度更为重要,故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之。目前,可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的企业治理机制:
  一是深化国有金融资产管理体制的改革,在国有金融资产管理体制改革框架下,加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前,我国国有金融资产的所有者是虚置的,且所有者职能割裂,管资产与管人、管事不统一,多个部门都在行使所有者的职责,不利于健全政策性金融机构的企业治理。形成政策性金融机构发展的长效机制,可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者,统一行使出资人职责,从所有者出发推动政策性金融机构企业治理机制的不断完善。
  二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化,可考虑以中央财政为主,吸取省级地方政府参股,同时按照现代企业治理的要求建立政策性金融机构的企业治理框架,努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时,在这框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系,建立科学的薪酬制度,努力形成有效的激励—约束机制。
 四、完善对政策性银行转型的政策支撑
  政策性银行所支撑领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域,一般盈利能力较弱,故国家的政策支撑是政策性银行得以持续发展的重要条件。国际经验表明,政策性银行不仅享有国家的信用,而且还享有政府系列政策的支撑。目前,我国除国家开发银行具有良好的业绩外,中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱,在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此,进一步完善国家对政策性银行持续的政策支撑,是加快我国政策性银行发展转型的一项重要内容。
  1.建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础,同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看,为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里,我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入,资本充足率逐年下降。对于这种情况,国家可跟2004年向中行、建行、交行、2005年向工行陆续注资一样,也应对政策性银行注入资本金,给予与商业银行同等的待遇。经国务院批准,资本补充渠道包括:中央财政增资、汇金企业外汇注资、税收返还、地力政府或其他机构参股、社会发债等,中央控股51%以上。出资方式包括:一是由财政部和中央汇金企业出资,可采用直拨和外汇储备注资。二是地方政府或其他机构参股开发银行的资本,可参照德国复兴信贷银行模式,分为实缴资本和待缴资本。三是开发银行的资本公积金、盈余公积金、未分配利润经财政部批准可以转增实收资本。四是准许发行混合资本债券或高级次级债补充附属资本。这样可以形成政策性金融补充资本金的长效机制,并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。
  2.在将政策性银行的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上,建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿,而不再对商业性业务进行兜底,在促进政策性银行持续开展国家业务的同时,防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。
  3.完善政策性银行的风险补偿机制,实现政策性银行风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点,进一步完善财政贴息制度,对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿,并将贴息收入作为政策性银行正常的业务收入,改变风险和收益的对比,促进政策性银行的持续经营。或是制订必要的税收减免或返还政策,对政策性银行贯彻国家政策目标进行必要补偿。
  4.确定适当的呆账准备率。针对政策性金融盈利能力较弱的特点,在综合考虑亏损弥补和风险补偿的基础上,确定政策性银行适当的呆账准备率,有效防范政策性银行的风险,促进政策性银行的长远可持续发展。
  五、确立财政部对政策性银行监督管理责任
  在我国政策性金融的监督管理体制中,必须明确财政部的主导作用。调整我国政策性银行的监管体制,以财政部监管为主,由财政部根据国家发展战略和年度经济计划,统一匡算政策性银行的资本金来源和融资规模,并制定适合政策性银行经营管理的专门监管考核办法和指标体系。同时,可以考虑由国务院相关部门的代表组成政策性银行业务引导委员会,负责审查批准各政策性银行的年度业务计划(但不干预政策性银行的具体经营管理),这样既可以保证政策性银行的经营性质,又不妨碍其自主经营。建立以财政部监管为主的政策性银行监管体制,不仅有利于对政策性银行开展和完成特定政策性业务活动的考核,而且有利于政策银行保持低成本和合理的负债结构,同时,在财政的实质担保和有力监管前提下,可以避免政策性银行风险的累积和减轻对金融安全的冲击。

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